Réforme du système des subventions : Sortir du pétrin budgétaire

Budgétivore, source de distorsion du marché, la subvention alimente le gaspillage et la surconsommation tout en profitant aux couches sociales aisées et au secteur informel. Sa réforme permettra-t-elle au gouvernement de s’affranchir des difficultés financières dans lesquelles il se débat ?

A quelques semaines seulement de la signature de l’accord définitif avec le FMI (prévue au mois de décembre prochain), c’est le branle-bas de combat pour mettre en place des réformes structurelles décisives. A un moment charnière de son histoire économique, la Tunisie s’apprête, en effet, à s’engager dans un processus de transformation qui vise, selon les bailleurs de fonds, à rétablir les équilibres macroéconomiques et réduire le train de vie de l’Etat, qualifié par les experts, d’insoutenable. Or, parmi les sources d’excès pointées du doigt, figure la subvention. Les chiffres sont têtus et le prouvent incontestablement : les dépenses de compensation grèvent le budget de l’Etat. A fin 2022, elles devraient connaître, selon les données du ministère des Finances,  une hausse considérable pour atteindre 4,2 milliards de dinars contre 3,2 milliards en 2021, soit l’équivalent de 3,5% du PIB. Cette hausse sans précédent a été induite par l’envolée des prix des produits de base provoquée par la guerre en Ukraine, bien que la question de la réforme du système de subvention ait été remise sur la table bien avant la crise Covid et le déclenchement de la guerre en Ukraine. Depuis plusieurs années, elle est maintenue en suspens. 

Pourquoi réformer le système des subventions ?

L’impératif de réformer le système des subventions fait, à vrai dire, l’objet d’un “consensus”. Les experts d’horizons divers s’accordent à dire que le système de compensation a dévié de ses objectifs qui consiste principalement à garantir l’approvisionnement du marché en produits de base à des prix accessibles. Maintenant que l’Etat est aux prises avec des difficultés financières, les entreprises publiques qui opèrent dans ces filières subventionnées sont, désormais, dans l’incapacité de remplir le rôle qui leur échoit. “L’Etat n’a plus les moyens pour transférer la compensation vers les entreprises dans le secteur public pour qu’elles puissent continuer à travailler convenablement, sans rupture de stock”, estime, en ce sens, l’expert et professeur en économie Fethi Nouri. Budgétivore, source de distorsion du marché, la subvention alimente le gaspillage et la surconsommation tout en profitant aux couches sociales aisées et au secteur informel. Pour les produits énergétiques comme pour les produits alimentaires de base, la réforme adoptée par le gouvernement consiste à lever progressivement la subvention tout en l’orientant  vers les ménages et les couches sociales qui en ont le plus  besoin. “60% des plus riches profitent des subventions de l’essence, tandis que 6 millions de bouteilles de gaz circulent dans le marché parallèle et bénéficient à des gens qui gagnent de l’argent, mais qui ne payent pas leurs impôts”, fait remarquer l’économiste Nouri au sujet des carburants.  S’agissant des céréales qui accaparent, en 2020, plus de trois quarts des subventions totales directes des produits alimentaires, les conséquences sur le budget de l’Etat mais aussi sur les filières agricoles sont encore plus lourdes. Dans son dernier rapport intitulé «Gérer la crise en temps d’incertitudes», la Banque mondiale souligne que “cette structure des subventions a entraîné des résultats négatifs pour le budget de l’Etat, pour l’ensemble de la filière céréalière et pour la sécurité alimentaire des Tunisiens. Les faibles prix payés aux agriculteurs les ont amenés à abandonner la production de blé. Le système de contrôle des prix a réduit les incitations à l’investissement et à la concurrence pour les transformateurs de céréales, qui affichent un dynamisme et une productivité inférieurs à ceux de tous les autres transformateurs alimentaires”. L’institution financière ajoute que “ cette structure a aussi encouragé la surproduction —au niveau des transformateurs— et la surconsommation —au niveau des ménages— de céréales, avec des fuites en dehors de la consommation des ménages et des gaspillages importants. D’une manière générale, le système de subventions universelles a un coût qui est devenu insoutenable pour le budget de l’Etat en termes de subventions et d’importations… et le système actuel est mal préparé à faire face aux chocs”. 

L’Ugtt contre le ciblage

La centrale syndicale qui s’oppose à la politique du ciblage dit soutenir toute réforme structurelle à condition qu’elle soit “équitable”. Karim Trabelsi, expert économique auprès de l’Ugtt, affirme, en ce sens, que l’approche de réforme préconisée par la centrale syndicale repose sur la réorientation des subventions des produits alimentaires qui profitent, selon ses dires,  aux fournisseurs vers les ménages tout en préservant l’universalité des subventions. Il estime que le ciblage est techniquement impossible à appliquer, même avec l’instauration de l’identifiant unique. Tarbelsi met, cependant, en garde contre l’effet inflationniste engendré par la suppression des subventions des carburants, soulignant que les solutions pour effectuer un ciblage pour cette catégorie de produits sont techniquement possibles et applicables. Abondant dans ce sens, l’Observatoire tunisien de l’économie s’interroge sur l’efficacité des transferts sociaux, donnant en exemple le niveau d’erreur d’exclusion très élevé (plus de 40%)  du  Programme national d’aide aux familles nécessiteuses (Pnafn).  Mais il faut dire que l’efficacité du Pnafn, en tant qu’outils de lutte contre la pauvreté en Tunisie, a été mise en évidence par le récent  rapport DSP de la Banque mondiale. Le document a tranché sur la question, soulignant que les transferts sociaux ont permis à la Tunisie de réduire la pauvreté en dépit de la faible performance économique enregistrée après 2010. “La Tunisie est parvenue à réduire la pauvreté de façon considérable, notamment entre 2010 et 2015, en dépit de la détérioration de ses performances économiques. Le taux de pauvreté national est tombé à 15,2% en 2015 après s’être situé à 20,3% en 2010 et à 25,4% en 2000”, lit-on dans le rapport. Toutefois, l’institution financière nuance : “l’élargissement de la portée des transferts sociaux semble être le principal facteur explicatif de la réduction de la pauvreté enregistrée après 2010, bien que la vérification de cette hypothèse exige un plus grand accès aux données des enquêtes menées auprès des ménages”. 

La ministre des Finances rassure

Sur le qui-vive, les ménages tunisiens ont beau éprouver des inquiétudes grandissantes quant à ce sujet nébuleux. Les récentes déclarations de la ministre des Finances, Sihem Boughdiri Nemsia, qui se veut rassurante, viennent en effet dissiper les craintes. La compensation sera, certes, adressée aux ménages qui en ont besoin, mais aussi aux familles de la classe moyenne. Elle a affirmé que 70% des familles tunisiennes vont pouvoir en bénéficier (environ 8 millions de personnes).  Il s’agit d’une réforme  progressive qui s’étalera sur quatre ans et qui, à terme, permettra d’appliquer la vérité des prix. Le montant des transferts monétaires directs sera fixé dans la LF 2023. “Le citoyen ne perdra rien du tout, la compensation sera révisée progressivement moyennant  des taux étudiés”, a-t-elle précisé. Une plateforme dédiée à cet effet sera ouverte dès la mi-novembre pour les inscriptions. “La subvention concernera aussi la classe moyenne et pas uniquement les classes défavorisées”, a-t-elle asséné. 

Investir dans les services publics pour pérenniser l’effet positif de la réforme

Mais précaution oblige, une telle réforme peut rapidement atteindre ses limites, si les conditions préalables ne sont pas réunies. En effet, selon les résultats d’une évaluation ex ante des effets attendus de la réforme de ciblage des subventions alimentaires qui a été publiée en 2021 par l’Itceq, les effets bénéfiques attendus de ladite réforme  peuvent mettre du temps pour se concrétiser, car “la dynamique des effets conséquents à cette réforme illustre souvent des trajectoires opposées entre grandeurs économiques (choc d’offre et de demande de sens contraire). Les résultats du scénario «thérapie de choc» indiquent toutefois que jusqu’à 2030, l’effet net cumulé restera légèrement négatif sur le PIB (-0,16%). Si bien que ces résultats ne tiennent pas compte des effets dynamiques d’une utilisation optimale de la marge fiscale disponible après réforme”. L’étude a révélé que dans le cas où ce gain est utilisé pour booster la compétitivité et la transformation structurelle, la refonte du système des subventions alimentaires aura certainement des effets positifs plus anticipés sur le PIB. Le document met, en outre, en garde contre des effets compensatoires qui s’estompent au fil du temps, surtout si les prix des denrées alimentaires sur les marchés mondiaux reprennent une trajectoire haussière et continue à tel point que des révisions possibles des transferts compensatoires seraient envisageables. Elle préconise, ainsi, d’opter pour un ciblage par les investissements plutôt que par la distribution de revenus. “Ceci concernerait surtout les investissements visant à améliorer la qualité et l’efficience des services publics de base, tels que les transports publics ; la santé ; l’éducation, etc. L’utilisation d’une partie de la marge fiscale dégagée pour intensifier les investissements dans ces services peut avoir des conséquences en matière de réduction du coût de la vie plus durables que les transferts directs de revenus”, recommande l’étude.