Les préalables pour un environnement propice au PPP dépendent de la stabilité politique et économique, de l’efficacité du système financier, d’un régime juridique clair qui protège les droits des investisseurs et de la capacité du gouvernement à s’engager efficacement avec le secteur privé.
Ces préalables sont tributaires de l’aptitude de l’administration à gérer des projets PPP, de la réalisation d’études pour des projets bancables et soutenables en PPP.
S’il est vrai que le dispositif du PPP est indubitablement bien défini en Tunisie, le processus a encore besoin d’être soutenu par l’Etat. Les contrats PPP sont des contrats complexes qui appellent la définition objective des moyens techniques pouvant répondre aux besoins de l’établissement du montage financier ou juridique du projet.
Et c’est l’Instance générale de partenariat public-privé (Igppp), principal organe du cadre institutionnel des contrats de partenariat, qui est chargée d’assurer l’appui et l’assistance technique aux personnes publiques dans la préparation, la conclusion et le suivi d’exécution des contrats PPP.
Rentabiliser les projets
Les investissements PPP sont des engagements à long terme qui exigent un niveau minimum de rentabilité économique et financière. La maîtrise des risques de coût, en particulier macroéconomiques, est un facteur essentiel de confiance et de décision d’investir. Les partenaires privés font généralement preuve de prudence avant d’accepter des risques importants qui échappent à leur contrôle, tels que les risques de change et le risque des actifs existants.
La réalité est que les fondamentaux de l’économie tunisienne demeurent fragiles et qu’il importe de prendre les mesures correctives nécessaires pour redresser la situation. L’objectif est de mettre les concepts nationaux sur une trajectoire soutenable pour endiguer les risques que pourraient encourir les investisseurs privés.
La stabilité du cadre institutionnel et législatif, notamment au plan fiscal, est également de mise pour limiter les risques de distorsion, d’inéfficience, mais surtout accroître la visibilité des partenaires privés.
Autant les avantages des PPP sont énormes, autant les risques ne sont pas des moindres. La clé du succès est de comprendre l’outil qu’est le contrat de partenariat et l’utiliser à bon escient.
En outre, et d’après l’étude publiée récemment par l’Observatoire tunisien de l’économie (OTE), la modification du cadre légal en 2019 par la loi transversale a ouvert la voie à des risques supplémentaires, pouvant affaiblir le contrôle administratif des projets de PPP, créer des déséquilibres budgétaires des PPP et solliciter des demandes d’établissement de partenariats, ouvrant ainsi la porte à des projets répondant aux stratégies commerciales des entreprises des pays donateurs.
Ces changements ont confirmé les préoccupations selon lesquelles le cadre légal sur les PPP promu par les bailleurs de fonds ne protège pas de manière adéquate ni l’entité publique ni les citoyens.
L’étude indique, en effet, que la transparence et le contrôle des contrats de PPP doivent être accrus et les capacités de négociation et de suivi des contrats renforcées pour veiller à ce que les projets servent les intérêts des citoyens.
Des risques majeurs ont été identifiés dans cette étude, associés aux PPP, en particulier pour un pays comme la Tunisie, qui doit préserver ses ressources financières pour la lutte contre la pauvreté et les inégalités. «Les leçons ne semblent pas avoir été tirées du cas de l’aéroport d’Ennfidha. Les lacunes révélées ont jeté des doutes sur l’avenir des PPP en Tunisie et sur le rôle des bailleurs de fonds comme la Banque mondiale».
PPP à risques
Selon la même source, les bailleurs de fonds et créanciers internationaux ont exercé une influence excessive sur le cadre législatif et réglementaire tunisien afin de garantir l’adoption de la nouvelle loi sur les PPP. Cependant, la loi qui en résulte présente de nombreuses failles et ne résout pas les multiples défis liés aux PPP, déjà mis en évidence dans de nombreux ouvrages.
C’est dire que les négociations des contrats de PPP sont extrêmement complexes et se déroulent généralement sous couvert de la «confidentialité des informations commerciales». «Ce manque de transparence peut augmenter considérablement le risque de corruption et réduire la capacité des gouvernements à règlementer dans l’intérêt public. Traiter ce problème permettrait une meilleure évaluation des risques budgétaires».
Par ailleurs, les PPP sont un moyen de financer des projets de grandes infrastructures. Cependant, les barrages, les autoroutes, les plantations à grande échelle, les pipelines et les infrastructures énergétiques à forte intensité de carbone peuvent détruire les habitats naturels, déplacer des communautés et détruire des ressources naturelles telles que les lacs et les rivières. En conséquence, les PPP peuvent conduire à des déplacements forcés, à la répression et à d’autres abus envers les communautés locales. «Mobiliser les communautés locales et mener des évaluations d’impact tout au long du cycle de vie du projet est un moyen d’atténuer ces risques».
D’un autre côté, les contrats PPP ont tendance à favoriser des jugements internationaux opaques et non responsables. En favorisant un arbitrage international qui manque de transparence par rapport aux tribunaux locaux ou nationaux, et en ne prenant pas en compte les inconvénients associés aux mécanismes de règlements de différends entre investisseurs et Etats, les PPP peuvent ainsi menacer la démocratie au niveau local.
De même, et dans la plupart des cas, les PPP constituent la méthode de financement la plus coûteuse pour les projets. Les risques budgétaires liés aux PPP ont été largement reconnus par les institutions internationales, les cours des comptes, la société civile… Les coûts budgétaires ne sont pas simplement le résultat de passifs explicites tels qu’exprimées dans les dispositions contractuelles, mais aussi celui de garanties éventuelles et d’autres passifs possibles.
Ces coûts sont comptabilisés hors bilan, ce qui signifie qu’ils ne figurent pas dans le bilan du budget national et ne sont pas comptabilisés dans la dette. En effet, «le gouvernement est censé veiller à ce que tout projet de PPP soit abordable et que l’allocation budgétaire globale pour les investissements soit durable, en particulier compte tenu des pressions budgétaires que subit la Tunisie et de l’absence de trajectoire de croissance soutenue du pays».
Bien qu’il soit essentiel de remédier aux manquements du cadre juridique, «cela ne suffit pas pour résoudre tous les problèmes rencontrés. La mise en œuvre des PPP doit faire l’objet de la plus grande prudence afin de protéger l’intérêt public».
D’après l’étude, la capacité nationale de prendre en charge les PPP s’est révélée problématique dans le cas de la Tunisie, c’est pourquoi «il est essentiel de veiller à ce que les résultats des projets soient conçus et évalués tout au long du cycle de vie du projet, de manière à bénéficier à tous les membres de la société».
Par ailleurs, l’OTE appelle les bailleurs de fonds (BM, FMI…) à reconnaître publiquement le piètre bilan des PPP et les risques majeurs, financiers et autres inhérents à ces derniers. «Ils devraient veiller à ce que les normes de transparence les plus élevées possibles s’appliquent aux PPP, notamment en ce qui concerne la comptabilité des fonds publics et la divulgation des contrats et des rapports de performance des projets d’infrastructures économiques et sociales».
