«Techniquement, le système de ciblage est beau mais…», nous avoue Chafik Ben Rouine, co-fondateur de l’OTE. Diplômé de l’Ecole centrale Marseille en mathématiques appliquées et du Groupement de recherche en économie quantitative d’Aix-Marseille (Greqam), notre expert, qui travaille principalement sur les questions relatives aux politiques économiques publiques en Tunisie, fait pencher la balance du côté du système de subvention universel, actuellement en vigueur. Mais à condition d’en améliorer la gouvernance. Entretien.
On constate que des voix s’élèvent de plus en plus pour pousser vers la réforme du système des compensations en Tunisie. L’objectif étant d’alléger le budget alloué aux dépenses. Dans le registre des réformes structurelles, s’agit-il vraiment d’une priorité économique?
A vrai dire, la réponse à cette question dépend de l’approche qu’on veut adopter. Si on a une approche uniquement financière ou économique du budget, on peut affirmer que les subventions constituent un poste de dépenses important. Si on opte pour une approche plutôt sociale, on peut considérer que les subventions et les compensations jouent un rôle social très important. Il y a une contradiction entre les différentes approches et l’Etat doit trancher sur quel choix faire.
C’est au gouvernement de fixer quelle est sa priorité, et par conséquent, quelle approche faut-il faire prévaloir. Souvent, on dit que la réforme de la CGC a une vocation à la fois économique et sociale sans se prononcer véritablement sur la nature du choix qu’on veut faire. Dans ce contexte, il ne faut pas omettre que la Tunisie est toujours sous accord avec le FMI, et ce, depuis 2013. Bien entendu, le fonds a une politique d’austérité classique qui pousse toujours vers la réduction des dépenses budgétaires au titre des subventions, en l’occurrence celles dans le cadre de la Caisse générale de compensation (CGC) ou des subventions énergétiques. Il faut également souligner que le FMI intervient surtout au niveau des compensations énergétiques, d’ailleurs la réduction de ces dernières constituait une condition émise par le fonds dès le départ, c’est-à-dire, depuis le premier accord signé avec le FMI en 2013. Il faut aussi préciser que la réduction du budget alloué aux subventions est désormais une politique régionale, voire mondiale menée par le FMI et dont les retombées sociales s’avèrent inquiétantes, étant donné qu’il s’agit de produits «sensibles».
Plusieurs mouvements sociaux violents, à travers le monde, ont été déclenchés suite soit à une majoration du prix du pain (ou tout ce qui est produit fariné), soit à l’augmentation des prix des produits pétroliers. On peut citer, à ce titre, plusieurs exemples dans la région où dès qu’on a touché aux prix des hydrocarbures, des remous sociaux ont éclaté, en l’occurrence au Soudan, en Iran, au Yémen, etc. Cette question épineuse de subvention étant toujours d’actualité.
Oui, mais en Tunisie nous avons déjà mis en place un système d’ajustement automatique des prix des hydrocarbures…
Oui, c’est le FMI qui veut mettre en place ce qu’on appelle une formule automatique, qui fixe la tarification des produits pétroliers à l’échelle nationale selon l’évolution des cours internationaux. En d’autres termes, les prix nationaux vont suivre les prix internationaux tout en se basant sur une formule qu’on n’a, d’ailleurs, jamais vue. Cependant, cette politique engendre des retombées sociales négatives dans la mesure où la situation socioéconomique du pays devient tributaire de la situation géopolitique internationale. Le prix du pétrole est quelque chose de complexe et difficile à anticiper et donc le pouvoir d’achat du citoyen va se trouver directement dépendant du cours mondial.
C’est pour cela que l’Etat met un coussin protecteur à travers les subventions pour réduire en quelque sorte la volatilité des prix des produits pétroliers. Donc, selon les dispositions de l’accord conclu avec le FMI, l’on a instauré une formule semi-automatique contrôlée par une commission qui procède à la révision des prix des hydrocarbures, tous les trois mois. C’est ce qui explique le fait que les prix augmentent toujours suivant un calendrier fixe soit en janvier, soit en avril. Et bien entendu, à chaque fois où une mission de revue du FMI a lieu, le fonds met la pression au gouvernement pour qu’il augmente les prix.
En colère, les métiers de la route observent, ainsi, des grèves et des sit-in de protestations. Au mois de juillet 2019, quelque chose d’inédit a eu lieu pour la première fois : l’Ugtt, l’Utica et l’Utap ont publié un communiqué commun pour contester la hausse des prix du pétrole qui a été décidée ce mois-là. Tant qu’on est toujours sous accord avec le FMI, cette situation continuera à se reproduire. C’est un cercle vicieux, le FMI met de la pression, des protestations sociales se déclenchent, et les corps constitués vont en quelque sorte résister à ces pressions. Donc oui, c’est un poste de dépenses important mais c’est, aussi, un poste qui permet d’acheter la paix sociale.
La CGC a joué un rôle important non seulement au niveau social, mais aussi dans le développement de plusieurs filières agricoles. Les syndicats agricoles appellent à la libéralisation de certaines filières comme le lait, l’huile d’olive… Plusieurs opérateurs privés appellent à un meilleur subventionnement de l’énergie. Est-ce que ces contradictions dénotent d’une politique de compensation qui a atteint ses limites ?
En tout cas, ce dilemme existe dans tous les pays : il y a la production et la consommation. Tout le monde veut subventionner la production agricole tout en préservant les prix des produits, parce qu’ils constituent les prix les plus sensibles en termes d’inflation. On veut préserver le pouvoir d’achat du consommateur et en même temps soutenir les agriculteurs. Donc c’est normal qu’il y ait des subventions dans les deux sens. Je pense qu’aujourd’hui les subventions ont beaucoup privilégié la consommation. D’autre part, la Tunisie dispose d’une marge de manœuvre très importante, en matière de subventionnement de la production.
Comment ?
Au sein de l’OMC, quand on compare le niveau de subvention agricole, on trouve que la Tunisie n’utilise pas tous les outils qui sont à sa disposition en tant que pays en voie de développement. Il y a des flexibilités qui nous permettent de subventionner davantage la production agricole, comme par exemple pour le subventionnement aux intrants. Il y a toute une liste d’actions autorisées uniquement pour les pays en voie de développement qu’on peut mener en Tunisie. Et le fait qu’on les laisse de côté contribue à la précarisation des agriculteurs. Contrairement au Maroc, on n’est pas en train d’optimiser les subventions autorisées par l’OMC.
Il faut souligner, à cet égard, que les actions de subventionnement dont je parle sont en train de se rétrécir au fil du temps, car l’OMC calcule les subventions par rapport aux prix internationaux qui sont, par ailleurs, en train d’augmenter d’une manière exponentielle, ce qui engendre une situation insoutenable pour l’Etat qui est désormais dans l’incapacité de suivre le rythme d’accroissement des prix internationaux. D’ailleurs, la crise du lait est apparue lorsque l’Etat n’était plus en mesure de subventionner les producteurs de lait.
Concernant les revendications de libéralisation des filières agricoles, il faut admettre qu’il est vrai que lorsqu’on baisse les prix des produits agricoles, ces filières perdent en productivité puisque le prix n’est pas avantageux et donc les agriculteurs abandonnent ces exploitations. Toutefois, si on compare la Tunisie à l’Algérie, on remarque que la Tunisie a atteint l’autosuffisance en lait, ce qui n’est pas le cas de l’Algérie. La politique de subvention du lait entamée dans les années 90 est une réussite. Et c’est une expérience qui a été dupliquée dans d’autres pays. Après cette prouesse, si on commence à libéraliser tout, cela implique l’import du lait et finalement, le renoncement à l’objectif principal qu’on s’est fixé, à savoir l’autosuffisance en lait. Je ne sais pas si la libéralisation des filières agricoles subventionnées constitue un bon choix ou pas, mais il faut, décidément, discuter des objectifs généraux des filières pour trancher, on libéralise ou pas.
S’agissant des subventions énergétiques, une réforme a eu lieu dans les années 90, à ce niveau-là, mais dont les informations n’ont pas été communiquées intégralement. En tout cas, actuellement, c’est la Steg qui assure tout, grâce à son système de prix sophistiqué: la tarification, le subventionnement… et on sait qu’elle est actuellement en difficulté à cause, essentiellement, de la dévaluation du dinar. Donc, pour résumer, il faut dire que si on met en place une politique de subvention, il faut prendre en considération plusieurs aspects, en l’occurrence l’économique et le social. Cela dit que le volet économique importe aussi, dans la mesure où la subvention de l’énergie améliore la compétitivité du secteur industriel.
Est-ce que vous considérez que le système de ciblage des subventions serait le plus adéquat au contexte tunisien ?
Justement, si on va qualifier un choix d’adéquat ou pas, c’est par rapport au contexte tunisien. En fait, il n’y a pas de solution magique qu’on peut appliquer partout. Il faut connaître le contexte tunisien. La politique de compensation universelle, en l’occurrence la politique actuelle institutionnalisée sous la forme d’une caisse de compensation, avait pour objectif principal l’amélioration de la nutrition des ménages tunisiens et le maintien d’une nutrition de base solide qui permet de «préserver la dignité» du citoyen. C’est un objectif qui est désormais atteint. Ensuite, si on veut débattre de l’adéquation du système de ciblage, on peut se référer à plusieurs études, notamment la plus citée, celle qui a été réalisée par l’INS en 2013 en collaboration avec la BAD et qui jette une lumière crue sur les atouts du système de subvention universel.
Là encore, il s’agit de deux approches différentes : une première dont l’objectif est la lutte contre la pauvreté et une seconde que j’appelle approche de développement. L’approche de lutte contre la pauvreté repose, en effet, sur l’hypothèse que la société est répartie en deux classes, les pauvres et les non-pauvres. Cette vision présume que le système universel ne bénéficie pas suffisamment aux pauvres ou les relativement pauvres (puisqu’il s’agit d’élargir cette couche sociale) étant donné que les non pauvres peuvent accéder au système de subvention. Ce qui constitue un gaspillage des dépenses allouées aux compensations. C’est ainsi qu’on cherche à cibler les bénéficiaires des compensations pour économiser l’argent. Mais si on regarde la question à travers le prisme du développement, on trouve qu’il y a les pauvres, mais il y a aussi la classe moyenne. Qu’est-ce qu’on lui fait ? On la sacrifie ?
Le discours qui favorise le ciblage domine de plus en plus le débat public et il est la résultante de l’approche de «lutte contre la pauvreté». En effet, il faut prendre en considération la réalité de la classe moyenne, qui est en train de payer les pots cassés de la dévaluation du dinar, de l’inflation et de l’endettement. Elle s’enlise davantage dans un cercle vicieux de paupérisation. Si on abandonne la classe moyenne et on se focalise uniquement sur la lutte contre la pauvreté et qu’on laisse tomber la vision du développement général où il est question de lutter contre la pauvreté mais en même temps avoir une classe moyenne qui permet de développer le pays, je dirais que c’est un choix mais qu’il faut l’assumer. Aussi, il faut pointer du doigt un autre point important dans le ciblage, c’est qu’on veut cibler une population non identifiable.
Mais c’est l’identifiant unique qui va servir d’outil de ciblage ?
Le problème de l’identifiant unique, c’est qu’il est déterminé à partir d’une base de données existantes. C’est-à-dire il délimite les contours du secteur formel. Dans ce cas, on va omettre ceux qui travaillent au noir et qui ne sont pas, de facto, couverts par la sécurité sociale. Avec le ciblage, on va précariser davantage ces gens-là, alors qu’avec une politique de subvention universelle des prix, on est sûr que tout le monde peut en bénéficier. Techniquement, le système d’identifiant unique est un système sophistiqué, un concept parfait, mais il faut qu’il y ait une politique derrière qui prend en considération tous les aspects susmentionnés.
Donc pour vous, si la Tunisie doit réformer son système de compensation, elle doit opter pour l’optimisation du système universel, actuellement en vigueur.
Tout à fait. Il faut préserver ce système en assurant une meilleure gouvernance pour qu’il soit mieux suivi, mieux anticipé et mieux contrôlé. A vrai dire, il ne faut pas nier que le problème de détournement existe. La politique de ciblage est difficile sur le plan technique d’autant plus que le risque de corruption y existe également. Du moment où on fait de la sélection, les risques de corruption sont élevés. Je trouve dommage que pour un pays qui a un grand potentiel de développement au point de se hisser au rang des pays en voie de développement moyen-moyen supérieur, de se limiter à la lutte contre la pauvreté, sachant qu’en Tunisie on a des taux de pauvreté convenables par rapport aux autres pays de la région. Je pense que nous devons être plus ambitieux et si on décide de faire des politiques similaires, il faut qu’il y ait une vision multiple et intégrale. On ne peut pas voir à travers le seul prisme purement économique, il y a des aspects, en l’occurrence social et moral, notamment la dignité et la symbolique. Si on prend l’exemple du pain : économiquement parlant, les gens ont le moyen de payer plus, mais le pain est symbolique. Personne n’accepte une majoration du prix du pain!
