Par Hakim Ben Hammouda
Ancien ministre des finances
Directeur Global Institute 4 Transition
Les grandes transformations mondiales majeures que notre monde est en train de traverser après la pandémie du Covid-19 et qui ont marqué la trajectoire de la mondialisation ces dernières années, ainsi que l’intensification de la concurrence entre les pôles de l’économie mondiale, vont conduire à une révolution intellectuelle dans les cercles de décision et les grandes institutions internationales. Après des années de marginalisation et de rejet, le concept de «souveraineté nationale» est de retour dans le débat stratégique pour devenir la préoccupation principale des penseurs et des décideurs dans de nombreuses institutions et pays. La préoccupation principale de ces discussions reste cependant de savoir comment atteindre un équilibre entre le principe de souveraineté, d’une part, et la réalité de l’économie mondiale qui a connu un développement important dans le cadre de la mondialisation, d’autre part.
Dans cet article, nous allons présenter quelques tentatives de nouvelle formulation du concept de souveraineté avant de passer à notre proposition et au concept de «souverainetés ouvertes», qui devrait constituer la nouvelle perspective stratégique pour le développement au cours des prochaines années.
L’Union européenne et le concept «d’indépendance stratégique comme ouverture»
Les institutions de l’Union européenne ont été les pionnières dans le retour au concept de souveraineté dans le cadre du dialogue stratégique qui a émergé dans toutes les institutions de réflexion stratégique récemment. Toutes les institutions européennes ont introduit le concept d’«indépendance stratégique», qui deviendra progressivement un élément essentiel de tous les discours et interventions des responsables européens et qui constituera la pierre angulaire de sa nouvelle lecture stratégique.
Les institutions de l’Union européenne tireront le concept d’indépendance stratégique des domaines et analyses des politiques de sécurité et de défense communes entre les pays européens. Ce concept est apparu pour la première fois dans les écrits et les analyses de la Commission sur l’industrie militaire commune. Historiquement, le concept «d’indépendance stratégique» est lié à la volonté et à la décision politique des pays européens de préserver leur indépendance de décision dans les domaines de la défense commune, de la sécurité, de la lutte contre le terrorisme, des secteurs de l’énergie et des communications. Ce choix stratégique prolonge les mêmes orientations prises par de nombreux pays européens lors de la guerre froide et de la volonté de maintenir une forme d’indépendance vis-à-vis de l’allié stratégique, les Etats-Unis d’Amérique.
Bien que le point de départ du concept d’indépendance stratégique soit étroitement lié au domaine de la sécurité et de la défense, il connaîtra un développement rapide loin de ses domaines habituels, pour entrer dans de nouveaux champs d’analyse et devenir progressivement le cadre stratégique de la réflexion européenne à l’ère des grands bouleversements mondiaux. Les institutions européennes feront de cette indépendance et de la nécessité de préserver les intérêts stratégiques de l’Europe et son rôle et son impact la base des politiques futures et des grandes perspectives pour le monde post-global.
De nombreux penseurs et dirigeants européens contribueront à sortir ce concept d’indépendance stratégique du cadre étroit des questions militaires et de sécurité pour lui donner une présence beaucoup plus large et globale. Le Président français Emmanuel Macron contribuera au développement de ce concept. Dans un discours à la Sorbonne en 2017, il avancera ce concept en soulignant que la souveraineté européenne doit s’articuler autour de six grands domaines : la défense, la protection des frontières, la politique étrangère et la coopération avec les pays en développement et africains, la transition climatique, la numérisation, et la puissance industrielle, économique et financière.
Si le président français a ouvert les portes au retour du concept de «souveraineté» largement banni du débat public et stratégique du temps de la globalisation heureuse, c’est véritablement la pandémie du Covid-19 qui sera à l’origine d’un développement rapide de ce concept. En effet, la pandémie a permis à l’Europe de mesurer le niveau de dépendance dans lequel elle s’est retrouvée du fait de la globalisation pour se procurer les médicaments ou même les équipements les plus simples comme les masques médicaux.
C’est dans ce contexte de grande inquiétude quant à la forte dépendance de l’Europe que le concept «d’autonomie stratégique» va connaître un développement rapide dans les analyses stratégiques de la Commission européenne qui va le définir en 2020 comme la capacité de «réduire notre dépendance envers les autres pour nos besoins fondamentaux».
Dans un discours intitulé «L’autonomie stratégique pour l’Europe est l’objectif de notre génération», Charles Michel, Président du Conseil européen, donnera en 2020 un contenu plus précis à ce concept, soulignant que l’autonomie doit se fixer trois objectifs fondamentaux : la stabilité économique, climatique et sociale, la promotion des normes européennes (les standards) et la défense des valeurs européennes.
Les institutions européennes ont connu d’importants débats sur les raisons de ce retour au concept de souveraineté, qui constitue une rupture épistémologique avec la rhétorique des quatre dernières décennies, qui a fermement défendu le rôle du continent européen dans la dynamique de globalisation et la nécessité pour les pays européens d’être un acteur actif dans ce processus. Ces différents débats ont mis l’accent sur trois raisons majeures qui sont derrière cette rupture épistémologique et le retour en force du concept de souveraineté et des politiques d’autonomie stratégique.
La première concerne l’escalade des guerres commerciales entre les trois grands pôles de l’économie mondiale, les Etats-Unis d’Amérique, la Chine et l’Europe depuis l’arrivée du président Donald Trump à la Maison Blanche. La seconde raison derrière le retour du concept d’autonomie est liée à l’exacerbation de la concurrence stratégique entre les grands pays et à l’érosion de la capacité des institutions internationales et des règles du système multilatéral pour réduire les conflits et les tensions.
La troisième raison derrière le retour du concept de souveraineté concerne la fragilité de la globalisation mise en exergue par la pandémie qui a montré les difficultés des chaînes de valeur globale, particulièrement pendant les moments de confinement. Ces difficultés ont favorisé la réflexion stratégique particulièrement dans les pays développés afin de réduire leur dépendance des grands pays émergents notamment la Chine et l’Inde. La guerre russe en Ukraine a renforcé la nécessité d’accélérer l’élaboration de nouvelles visions stratégiques, dont la souveraineté et l’autonomie sont les fondements centraux.
Les institutions de l’Union européenne ont tenté de donner une définition précise au concept «d’autonomie stratégique», qui signifie «sa capacité à défendre et à poursuivre ses intérêts, non pas seul, mais sans dépendances indésirables et sans contraintes excessives».
L’identification de nouveaux concepts et de nouveaux cadres stratégiques dans les institutions de l’UE ne se limitera pas aux aspects théoriques, mais se prolongera dans le monde des politiques et avec les efforts de formulation dans les différents pays de choix et d’objectifs qui s’inscrivent dans les nouvelles philosophies de la souveraineté. Trois objectifs fondamentaux ont été formulés pour parvenir à l’autonomie stratégique : assurer la résilience des économies européennes et réduire leur dépendance stratégique, maintenir un certain niveau de concurrence au sein du marché européen, défendre les valeurs et les normes européennes. Pour chacun de ces objectifs, les institutions européennes ont identifié les politiques et les outils nécessaires pour les atteindre. Nous nous sommes arrêtés sur l’expérience de l’Union européenne dans la mesure où elle constitue un exemple important sur les grandes transformations des débats stratégiques pour formuler de nouvelles visions capable de construire la sécurité des pays et leur résilience et réduire les grandes peurs et les incertitudes du monde post-global. Les nouvelles analyses stratégiques européennes ont opéré une rupture épistémologique avec les schémas qui ont dominé les quatre décennies de la globalisation heureuse pour revenir aux concepts de la souveraineté et de l’autonomie pour renforcer la résilience des pays européens, réduire leurs dépendance et reconstruire leurs compétitivité globale.
Les «souverainetés ouvertes» et l’avenir du développement
Les transformations majeures qui accompagnent les balbutiements du nouveau monde et les changements radicaux qui traversent notre monde suite aux crises multiples de la globalisation ne se sont pas arrêtés aux portes du monde développé, mais seront également à l’origine de l’ouverture du débat sur le nouvel horizon stratégique pour le développement et le changement social dans le monde en développement. Bien que le débat stratégique dans le domaine du développement n’ait pas atteint les niveaux de celui dans les pays développés, de nombreuses institutions internationales et groupes de réflexion stratégiques ont lancé des recherches et des débats sur l’avenir de la croissance et du développement économique dans ces pays. Comme au niveau global, les grandes transformations dans le monde ont mis en avant la nécessité de construire un nouveau cadre stratégique pour construire la résilience et la sécurité des Etats et réduire leur dépendance par rapport au monde global. La reconstruction de nouvelles dynamiques nationales dans les pays en développement ne sera pas aussi facile étant donné le degré élevé d’ouverture économique et l’insertion des grands secteurs dont l’industrie et l’agriculture dans ces pays dans la mondialisation.
Dans ce débat stratégique, nous proposons d’introduire le concept de «souverainetés ouvertes» comme nouvel horizon stratégique pour un développement ouvert dans les années à venir. Ce nouveau concept apporte avec lui une nouvelle vision stratégique du développement qui cherche à réduire la dépendance vis-à-vis de l’étranger en reconstruisant une partie de l’autosuffisance dans certains secteurs importants sans chercher à fermer les frontières nationales et de revenir à l’Etat-nation comme c’était le cas des années 1950 jusqu’aux années 1980.
Le concept de «souveraineté ouverte»
Dans cet article, nous avons essayé de définir le concept de «souveraineté ouverte», qui, dans notre compréhension, comprend les choix et les politiques qui visent à construire la résilience des Etats en réduisant la dépendance dans de nombreux domaines stratégiques et en atteignant un certain niveau d’autosuffisance à travers la relance des chaînes de production locales sans chercher un retour aux frontières de l’Etat-nation et la fermeture aux dynamiques globales. C’est un équilibre dynamique que cherchent les souverainetés ouvertes entre une certaine autonomie des chaines de production stratégique et l’ouverture du monde en développement sur les courants d’échanges et de production globaux.
Dans notre lecture, le concept de «souveraineté ouverte» est un nouveau cadre stratégique qui contribue à l’harmonisation des choix et des politiques publiques dans les pays en développement. Ce cadre vise à atteindre l’équilibre nécessaire requis par la sécurité nationale et la construction de soi d’une part et l’ouverture et la coopération, d’autre part.
Les hypothèses de «souveraineté ouverte»
Ce nouveau cadre stratégique repose sur trois hypothèses principales. La première hypothèse est liée aux répercussions de l’ouverture globale que la plupart des pays en développement ont mis en place dans le contexte de la globalisation. La sortie du concept de souveraineté nationale, et l’insertion dans une dynamique d’ouverture et d’insertion dans la globalisation, qui a marqué les choix de développement au début des années 1980, ont été à l’origine d’une grande dépendance structurelle et d’une grande fragilité et d’une vulnérabilité sans précédent des pays en développement face aux grands chocs globaux.
A ce propos, on peut évoquer la question de la sécurité alimentaire, où les marchés mondiaux et les grandes perturbations des prix des produits stratégiques tels que les céréales, la viande et les produits laitiers vont avoir des effets majeurs sur le monde en développement et se traduire par des manifestations contre la faim et entamer leur stabilité politique.
On peut également mentionner le cas du secteur énergétique où la volatilité des prix à l’échelle mondiale a eu des répercussions importantes sur les pays en développement non producteurs de pétrole.
Les développements récents et les grandes transformations que notre monde est en train de traverser ont montré que l’ouverture et la grande dépendance vis-à-vis de la globalisation ont été à l’origine d’une grande fragilité du monde en développement face aux grands dangers globaux et à une réduction de leur résilience et de leur sécurité devant les grandes tempêtes de notre temps.
Les grandes transformations de notre monde et le début de la sortie de la «globalisation heureuse» ont mis en évidence les dangers d’une ouverture totale et de la dépendance produite par les politiques néo-libérales depuis le début des années 1980 et la nécessité de revenir à la reconstruction d’un certain niveau d’autonomie dans le cadre de souverainetés ouvertes.
La deuxième hypothèse concerne la nécessité de maintenir un certain niveau d’ouverture et d’engagement dans l’économie mondiale et les chaînes de production. La crise de la globalisation et la dépendance subie par les pays en développement ne peuvent pas conduire à un retour aux frontières de l’Etat-nation, comme au début des années 1980 pour deux raisons essentielles. La première est que la majorité des pays en développement ont connu un développement significatif de leurs relations économiques, financières et commerciales internationales qui leur ont permis d’améliorer leurs conditions historiques de développement et ne peuvent donc pas être inversées. La seconde raison est liée à l’incapacité des pays en développement à atteindre l’autosuffisance dans tous les domaines de l’activité économique, financière et sociale et ils doivent donc continuer à compter sur l’économie mondiale pour répondre à une partie de leurs besoins sans dépendance profonde. La troisième hypothèse est relative au rôle de l’Etat et la nécessité de passer à une troisième phase de son intervention dans le processus de développement. La première phase du projet de développement a accordé un rôle central à l’Etat non seulement dans la planification et la formulation des politiques économiques, mais aussi dans l’investissement et les entreprises publiques. Ce rôle a connu une transformation radicale dans la deuxième phase de développement des années 1980 à nos jours, pour se limiter à une régulation de l’ordre économique et de l’action des acteurs sans une intervention directe dans la dynamique économique. Le passage d’aujourd’hui à un nouveau cadre stratégique de développement nécessite l’identification d’un nouveau rôle pour l’Etat dans ses relations avec le marché et le secteur privé. Ce nouveau rôle de l’Etat doit rompre avec la dimension idéologique qui l’a caractérisé par le passé et s’inscrire dans une démarche pragmatique afin de trouver un équilibre dynamique entre la protection et le soutien aux entreprises qui prennent des risques (les risk takers) et la concurrence et l’ouverture nécessaire afin de prévenir les comportements rentiers de certaines entreprises et de certains acteurs économiques.
Ces hypothèses et ces grandes idées constituent la pierre angulaire du concept de «souveraineté ouverte», que nous avons proposé comme nouvel horizon stratégique de développement.
Les principales caractéristiques des «souverainetés ouvertes»
Chaque cadre de développement stratégique présente des caractéristiques qui le distinguent de ses prédécesseurs et démontrent sa capacité à s’adapter aux grandes transformations et évolutions mondiales et à permettre aux pays en développement de formuler les politiques nécessaires pour renforcer leur immunité face aux risques majeurs.
Comme ce fut le cas pour le cadre des «souverainetés fermées» dans le cadre de l’Etat-nation et l’ouverture dans le cadre de la globalisation, le cadre des «souverainetés ouvertes» présente quatre caractéristiques essentielles.
La première caractéristique concerne la nécessité d’une perspective stratégique afin d’extrapoler et s’adapter aux grandes transformations globales. Cette caractéristique diffère du système de planification quinquennal adopté par l’Etat national ou de son absence dans le contexte de la globalisation. Cette perspective stratégique cherche à définir des orientations futures pour le développement dans une perspective de trois décennies qui seront traduites dans des budgets glissants de trois ans avec des politiques économiques, des programmes d’investissement et des objectifs spécifiques de développement.
La deuxième caractéristique concerne l’intégration sociale et l’inclusion. Cette caractéristique concerne toutes les politiques sociales visant à mettre fin à la marginalisation et à la pauvreté et à restaurer le contrat social.
La troisième caractéristique concerne la durabilité du développement et des sociétés en s’engageant dans des politiques pour combattre le réchauffement climatique avec audace particulièrement après l’accélération des risques au cours des derniers mois.
La quatrième caractéristique concerne la nécessité d’établir une nouvelle relation entre l’Etat et le secteur privé pour sortir des tendances rentières dans certains pays où les relations privilégiées de certains groupes avec les pouvoirs en place leur ont permis de réaliser des super-profits sans contribuer au développement. La «souveraineté ouverte» vise à établir de nouvelles relations avec le secteur privé qui protègent les entreprises qui prennent des risques ou les risk takers pour aider les pays en développement de sortir de la trappe des pays intermédiaires et ouvrir les secteurs arrivés à maturité à la concurrence.
Priorités et politiques des «souverainetés ouvertes»
L’importance de tout cadre stratégique pour le développement ne dépend pas de sa force théorique ou de sa pertinence par rapport aux transformations en cours et aux mutations de notre monde, mais aussi de son aspect pratique et de notre capacité à le transformer en priorités et politiques de développement.
Dans ce domaine, nous avons proposé cinq grandes priorités pour traduire le concept de «souveraineté ouverte» dans des stratégies et des politiques concrètes de développement.
– Le premier domaine de souveraineté ouverte concerne les questions politiques et la sécurité :
A ce niveau, il faut souligner que le développement exige aujourd’hui un niveau de participation citoyenne et d’ouverture sur la société et de dialogue avec le mouvement social afin qu’il soient des acteurs majeurs dans la mise en place des grandes orientations et des grands choix de développement. Par ailleurs, le renforcement des capacités de sécurité est essentiel aujourd’hui suite au développement des grands risques et des grands dangers notamment en matière de terrorisme et de crimes organisés.
– Le deuxième domaine de souveraineté ouverte concerne les priorités financières, économiques et climatiques :
La souveraineté exige au niveau financier la défense des grands équilibres macroéconomiques et d’un certain niveau de stabilisation afin d’éviter le cercle de l’endettement et la dépendance financière.
Il faut également mentionner que la souveraineté alimentaire et la nécessité de construire des systèmes de production interne pour les produites stratégiques de notre régime alimentaire notamment les céréales, les viandes, les produits laitiers, les huiles ainsi que le sucre sont essentiels pour échapper à la dépendance alimentaire.
La sécurité ouverte doit également prendre en considération la nécessité de définir des stratégies industrielles basées sur nos avantages comparatifs et qui cherche à favoriser une insertion dans les chaines de valeur régionale.
L’énergie constitue également un domaine important des politiques de souverainetés ouvertes où nous devons chercher à réduire notre dépendance dans ce domaine à travers l’accélération de la transition énergétique et le développement des énergies propres.
– Le troisième domaine concerne l’inclusion sociale et la nécessité de reconstruire le contrat social :
La question de l’inclusion sociale et la reconstruction du contrat social constituent une préoccupation centrale de notre temps dans la mesure où elle a été à l’origine de la faillite de la globalisation débridée. Cette priorité nécessité une véritable rupture avec les politiques conventionnelles et la nécessité de construire de nouvelles politiques capables de rendre l’espoir dans les pays en développement.
– Le quatrième domaine concerne l’éducation, la recherche scientifique et la technologie
Le domaine de l’éducation, de la recherche et la maîtrise des nouvelles technologies jouent un rôle majeur dans l’adaptation aux grandes transformations de notre temps. Il est important de revoir les grands choix des politiques publiques dans ce domaine pour en faire un examen des grandes tendances et des choix qui orientent les politiques publiques dans ce domaine.
– Le cinquième domaine concerne la culture et la création :
La culture et la création ne sont pas à la marge des politiques de souverainetés ouvertes mais doivent par le biais des industries culturelles et créatives contribuer à la construction d’un nouveau récit national pour renforcer notre nouvelle expérience collective.
Notre monde traverse aujourd’hui des transformations majeures qui posent des défis importants aux pays en développement et remettent en cause le cadre stratégique du développement qui a dominé les politiques publiques et les grands choix de développement dans le contexte de la globalisation depuis le début des années 1980.
Ce nouveau contexte exige l’identification de nouvelles perspectives stratégiques pour un projet de développement futur. Les institutions internationales et les think tanks dans le monde ont commencé à formuler de nouvelles idées et de nouveaux concepts afin de nous adapter à ce monde en balbutiement.
Nous avons essayé de contribuer à ce débat global en suggérant le concept de «souveraineté ouverte» comme nouvel horizon stratégique pour le développement futur. Nous avons présenté quelques idées préliminaires pour ce concept qui nécessitent l’ouverture et la poursuite du débat sur l’avenir du développement dans le monde post-global.
